Le phénomène n’est pas nouveau, mais la vague d’attentats terroristes meurtriers en 2015 (à Paris en janvier et en novembre, à Copenhague en février) et à Bruxelles en mars 2016, saisit par son ampleur sans précédent en sol européen. L’enchaînement de ces événements tragiques a soulevé l’indignation, mais aussi des critiques virulentes à l’égard des ratées de la coopération européenne en matière de lutte contre le terrorisme. Les représentants des États membres de l’Union européenne (UE) sont pourtant prompts à se mobiliser contre la menace terroriste comme en témoignent les multiples réunions ministérielles formelles et informelles des ministres de la Justice, des Affaires intérieures, des Finances et des Affaires étrangères à la suite des attaques de janvier 2015[1]. Puis, en février 2015, lors d’une réunion informelle, le Conseil européen réitère la volonté politique de renforcer la coopération européenne, en poursuivant une approche globale pour s’attaquer aux différentes facettes de la menace terroriste. Une série de mesures sont ainsi identifiées afin de garantir la sécurité des citoyens, la prévention de la radicalisation et la coopération avec les pays tiers[2].
Force est d’admettre qu’entre le discours et la pratique, la coopération à l’échelle européenne dans ce domaine évolue très lentement et peine à se concrétiser[3]. La mise en œuvre des objectifs fixés par les dirigeants européens dans les dernières années reste donc un des éléments clés du programme stratégique de l’actuelle présidence néerlandaise de l’UE ainsi que des suivantes, slovaque et maltaise[4]. La lutte au terrorisme étant étroitement associée aux prérogatives régaliennes des États membres de l’UE, toute forme de coopération demeure, quoi qu’on en dise, sous leur contrôle politique : de l’énonciation des grandes orientations à la mise en œuvre des initiatives.
L’objectif de ce décryptage est ainsi de faire l’état de la situation. Il commence par une mise en contexte du cadre politique dans lequel s’inscrit la coopération européenne en matière de lutte contre le terrorisme et présente les principales initiatives qui en découlent. Il identifie ensuite quelques-uns des enjeux d’une action concertée à l’échelle européenne entre les représentants nationaux afin de mieux en comprendre les défis et les limites.
La longue et sinueuse route de la coopération européenne
Les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis ont frappé l’imaginaire collectif en Europe et ont agi comme un catalyseur dans une coopération européenne en matière de lutte au terrorisme jusque-là plutôt modeste.
Pourtant, les années 1960 et 1970 trouvent plusieurs États européens dans une époque particulièrement troublée, dont les échos vont se font encore régulièrement entendre[5]. En Irlande du Nord, les groupes républicains (l’IRA, INLA) et unionistes (UVF, UDA, LVF) se répondent par attentats pendant que les autorités britanniques dérapent face aux contestations pacifistes (Bloddy Sunday en 1971, grève de la faim menée jusqu’à la mort en 1981 par Bobby Sands et 10 autres prisonniers politiques). En Espagne, l’ETA s’en prend aux représentants du régime franquiste et aux forces policières. Le régime des colonels en Grèce est aussi contesté par la violence de groupes tels que l’Organisation révolutionnaire du 17 novembre. En France, des nationalistes corses revendiquent de nombreux attentats à la bombe et le Hezbollah libanais est l’auteur d’une série d’attentats en 1985 et en 1986. La prise d’otage de plusieurs membres de l’équipe olympique israélienne lors des Jeux de Munich en 1972 marque aussi les esprits tant par son bilan dramatique que par sa gestion calamiteuse par les autorités ouest-allemandes. L’Europe de l’Ouest (la République fédérale allemande, la Belgique, la France et l’Italie, principalement) est confrontée à un terrorisme indissociable du contexte imposé par la guerre froide avec les actions des groupes d’extrême gauche, mais aussi d’extrême droite. L’Europe vit les « années de plombs » jusqu’à la fin des années 1980.
La menace terroriste qui plane favorise alors un rapprochement entre les dirigeants européens sur la question. Dans le cadre du Conseil de l’Europe, il aboutit à la signature de la Convention européenne pour la répression du terrorisme (1977)[6] alors que les États membres de la Communauté européenne créent le Groupe de TREVI, en 1976, en marge de l’intégration européenne[7]. Le Groupe de TREVI prend ainsi la forme d’un forum informel et intergouvernemental, où se réunissent les ministères de la Justice et des Affaires intérieures. Il n’est intégré que beaucoup plus tard, dans les années 1990, dans le cadre de l’UE avec le traité de Maastricht au sein du pilier Justice et Affaires intérieures, dont la procédure demeure intergouvernementale tant les enjeux de sécurité intérieure sont sensibles[8].
En 1994, un vol d’Air France est détourné. Le territoire français est la cible d’une série d’attaques terroristes islamistes en 1995 et en 1996[9] ce qui entraîne l’intensification des discussions en faveur d’une coopération en matière de sécurité intérieure. Elles mènent en 1999 à la création de l’office européen de police, EUROPOL et, avec le traité d’Amsterdam, à l’intégration des Accords de Schengen. Ces derniers instaurent les principes et les modalités d’une coopération policière communautaire en plus de la libre circulation des personnes dans l’espace européen. Les dirigeants européens mettent également en place un programme de travail pluriannuel à Tampere avec des objectifs à atteindre, qui a été revu de façon périodique jusqu’au programme de Stockholm (2010-2014), après l’approche change pour permettre un cadre de coopération plus flexible[10].
Les attaques terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis font prendre la mesure de la dimension internationale et transnationale de la menace terroriste aux dirigeants européens. Ils réalisent que l’Europe peut aussi être à nouveau prise pour cible, ce qui survient à Madrid en 2004 et à Londres en 2005. À la suite de ces attaques, l’action à l’échelle européenne prend une nouvelle tournure. En plus d’être guidée par les programmes de travail (de Tampere à Stockholm) et par une série de documents politiques (plans d’action, feuilles de route et déclarations), elle repose sur la Stratégie de l’UE visant à lutter contre le terrorisme[11]. Cette stratégie ambitionne de couvrir toutes les facettes du phénomène de terrorisme que ce soit la prévention, la protection, la poursuite ou la réaction. Elle concerne la prévention avec des initiatives sur la lutte contre la radicalisation et le recrutement. La protection passe entre autres par l’adoption par le Conseil et le Parlement européen de la législation sur l’utilisation des données des dossiers des passagers de vols internationaux à destination des États membres ou encore la poursuite avec notamment l’élaboration de normes contre le blanchiment d’argent et le financement du terrorisme. La mise en œuvre de la stratégie est assurée par le Coordinateur de l’UE pour la lutte contre le terrorisme qui doit aussi veiller à la coordination des travaux au sein du Conseil et avec les autres institutions européennes[12].
L’exemple de la directive de l’UE sur les données des dossiers passagers est d’ailleurs révélateur des défis de la coordination entre les acteurs européens dans la lutte contre le terrorisme. Après plusieurs années de discussions, elle a finalement été adoptée à la suite du vote au Parlement européen (14 avril) et d’un accord au Conseil (21 avril), en 2016. L’adoption du document a donné lieu à une longue saga à Bruxelles. À la suite d’un premier refus en 2007, la proposition a été reformulée et resoumise en 2011 par la Commission européenne, mais le Parlement européen a refusé de l’adopter notamment au nom de la protection des données personnelles. Cette directive qui doit permettre le transfert des données par les compagnies aériennes aux autorités nationales est un outil controversé sur sa forme et sa portée. De plus, son impact sur la prévention des attaques terroristes est discutable. Les terroristes qui ont perpétré les attaques en 2015 et 2016 sont tous citoyens européens, en l’occurrence français et belges. Ils n’ont pas pris l’avion juste avant de commettre leur geste bien que certains d’entre eux soient allés en Syrie et auraient pu être arrêtés avant. Depuis janvier 2015, la pression politique, surtout du gouvernement français tant du premier ministre que du ministre de l’Intérieur, est telle que son adoption était devenue inéluctable, surtout avec la tenue du vote quelques semaines après les attaques à Bruxelles. Le sujet est d’autant plus controversé que des accords ont déjà été signés pour permettre l’échange des données de passagers avec les États-Unis et le Canada[13]. Le dossier n’a pas seulement fait débat au Parlement européen, il a aussi connu des désaccords entre et au sein des États membres. Si le gouvernement français appuie la directive avec conviction, côté allemand on s’interroge sur l’atteinte aux libertés individuelles et au respect de la vie privée[14]. La directive comprend finalement une série de restrictions en matière de transfert, de traitement et de conservation des données, un des compromis qui a permis son adoption[15]. Les États membres doivent à présent la transposer dans leur législation nationale dans un délai de deux ans.
Enfin, pour consolider l’Espace de liberté, sécurité et justice, lancé à Tampere en 1999, le traité de Lisbonne (2009) propose une série d’innovations. Notamment, il met fin au système en piliers pour permettre une meilleure coordination entre les acteurs, en attribuant de nouvelles compétences aux institutions européennes dans ce domaine, notamment le Parlement européen qui devient colégislateur avec le Conseil pour la réglementation à adopter. Cet espace fait désormais l’objet d’une compétence partagée entre les institutions et les représentants des États membres de l’UE bien que la sécurité intérieure demeurant sous le contrôle de ces derniers. Toutefois, l’idée est de donner les moyens à l’UE de lutter contre les différentes facettes de la menace terroriste et de pouvoir utiliser tous les outils à sa disposition. L’abolition des piliers doit donc faciliter le lien entre sécurité intérieure et sécurité extérieure, entre la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) et la lutte au terrorisme. Ainsi, les missions de Petersberg élargies peuvent dorénavant « contribuer à la lutte contre le terrorisme, y compris par le soutien apporté à des pays tiers pour combattre le terrorisme sur leur territoire[16] ». En somme, dans les dernières années, les acteurs et les moyens engagés dans la lutte contre le terrorisme se sont multiplié tant au sein des États membres que de l’UE ce qui soulève un défi de coordination qui n’est pas à négliger et qui se rajoute aux autres enjeux de la coopération en la matière.
Le choc des intérêts dans la mise en œuvre
Depuis la fin des années 1990, du Programme de Tampere au Conseil européen de juin 2014 qui change l’approche avec des orientations stratégiques moins contraignantes que les programmes de travail, on note une évolution générale de la coopération. Plusieurs objectifs restent néanmoins encore à mettre en œuvre. Le domaine de la lutte au terrorisme demeure essentiellement géré dans un cadre intergouvernemental alors que l’UE possède peu de moyens d’action directs. D’ailleurs, le Conseil européen parle bien d’un rôle de coordination dans la lutte contre le terrorisme à l’échelle européenne tant les États restent réticents à déléguer des compétences dans un domaine qu’ils lient à leur sécurité nationale et dont ils font un enjeu de souveraineté. Dès lors, la mise en œuvre des initiatives pour renforcer la coopération par exemple en matière d’échange d’informations et du rôle d’Europol ainsi que du niveau d’engagement dans la lutte au terrorisme se bute aux aléas des intérêts nationaux.
En matière de renseignement, si la coopération entre les États membres se développe, elle reste limitée et fragmentaire. Il demeure difficile de concevoir un échange à l’échelle européenne alors qu’au sein même des pays persistent toujours de nombreux problèmes de coordination entre la collecte et l’analyse, la dimension intérieure et extérieure, civile et militaire, les informations judiciaires et stratégiques. À cet égard, Europol et Eurojust ont un rôle clé à jouer, mais encore faut-il que les États membres procèdent à l’échange d’informations, dont ils ont rappelé l’importance en février 2015.
Le traité de Lisbonne a certes « communautarisé » les questions liées à l’Espace de liberté, sécurité et justice, mais les dérogations sur l’ensemble des mesures adoptées dans ce cadre et dont bénéficient le Danemark, le Royaume-Uni et l’Irlande demeurent. Ils « ont la possibilité de ne pas participer aux procédures législatives dans ce domaine [et] les mesures adoptées n’auront donc pas d’effet contraignant à leurs égards[17] ». Toutefois, à la suite de l’attaque à Copenhague, en février 2015, la coopération policière renforcée avec l’UE est apparue comme la solution pour la première ministre de l’époque, Helle Thorning-Schmidt, qui a ainsi proposé la tenue d’un référendum sur une réévaluation de la dérogation. Le référendum a eu lieu le 3 décembre 2015 sur une coopération européenne accrue, plus largement en matière de justice et affaires intérieures, afin de passer d’une clause d’exemption à une clause de participation. Le résultat négatif surprend face aux événements de l’année et quelques semaines seulement après la série d’attaques à Paris. Le Danemark prend ainsi ses distances d’Europol à l’heure où chaque Conseil européen encourage son renforcement et une coopération plus étroite entre les corps policiers. Cependant, en pleine crise des migrants, il semble que la crainte des Danois concerne davantage la politique d’immigration, notamment la politique commune d’asile à l’échelle européenne associée à la dérogation[18]. À l’inverse de la logique danoise, en 2014, les Britanniques ont pourtant décidé de participer à certains cadres de coopération liés à l’acquis de Schengen sans toucher à la politique d’asile, confirmant qu’une coopération à géométrie variable peut fonctionner surtout dans le domaine de la sécurité.
La réaction de la majorité du peuple danois s’inscrit aussi dans le contexte du débat qui sévit dans plusieurs pays européens sur la remise en question de l’acquis de Schengen avec tous les amalgames faits entre la menace terroriste et la crise des réfugiés, alimentés par les partis d’extrême droite et le camp en faveur du Brexit pour justifier la sortie du Royaume-Uni de l’UE. La position officielle du Conseil européen demeure de ne pas remettre question les acquis de Schengen, malgré l’érection de murs aux frontières dans plusieurs pays d’Europe. L’objectif est d’en faire un meilleur usage, notamment avec le paquet sur les frontières intelligentes, visant à renforcer et à moderniser le contrôle aux frontières extérieures. La sécurisation de l’immigration a déjà amené les dirigeants européens a augmenté les mesures pour le contrôle des frontières comme ils l’ont réitéré en février 2015, mais ces dispositions n’ont eu pour l’instant que peu d’effet sur la menace terroriste[19].
Les difficultés de la mise en œuvre des initiatives reposent également sur les diverses perceptions de la menace. Si les dirigeants reconnaissent le caractère international, transnational et multidimensionnel de la menace terroriste, le traitement et la lecture de la menace diffèrent parmi les 28 États membres. Certains l’abordent plutôt comme un enjeu de sécurité intérieure d’autres comme un enjeu de sécurité extérieure ce qui conduit à des choix différents d’actions. Après les attaques du 13 novembre 2015, plusieurs officiels français n’hésitent pas à dire que la « France est en guerre » et l’état d’urgence est décrété. La réaction tranche avec celle du gouvernement belge après les attaques du 22 mars 2016 qui au regard de son appréciation de la menace choisit des mesures différentes pour assurer la sécurité du territoire belge. En outre, les pays européens ne se sentent pas tous menacés et l’idée que l’UE est en guerre ne fait pas consensus. Un sentiment renforcé par le fait que pour l’instant les attaques ont ciblé un pays à la fois. À tort ou à raison, la réalité socio-économique ou le rôle sur la scène internationale sont des facteurs qui font penser que certains pays sont plus sujets à être la cible d’attaque que d’autres. Ainsi, les pays baltes sont davantage préoccupés par une intervention militaire de la Russie que par une attaque terroriste de Daesh. Il y a certes des signes de solidarité européenne, voire internationale, comme la marche en janvier 2015 dans les rues de Paris, mais les gouvernements n’identifient pas le même niveau d’alerte et de risque, et ne réagissent pas tous de la même manière ni avec la même sensibilité. Depuis les attentats de Bruxelles, les recommandations du rapport de la Commission européenne sur la sécurité des aéroports en Belgique et en Allemagne, par exemple, rappellent que certains États européens tardent à mettre en œuvre les directives européennes en la matière. Il suffit de prendre le train pour constater la disparité dans les mesures de sécurité mises en place, voire l’incohérence. Au départ de Paris, des mesures imposantes ont été installées alors qu’il n’y avait pratiquement rien au départ de Bruxelles avant les attaques du 22 mars et qu’il y en a peu depuis. Et ce, malgré l’attaque déjouée dans le Thalys Amsterdam-Paris en août 2015.
Enfin, la coopération avec les partenaires s’exprime certes avec l’article 42.7 du traité de Lisbonne sur la défense mutuelle invoqué pour la première fois par le président Hollande et le ministre de la Défense Le Drian. Cependant, contrairement à la clause de solidarité, elle a la particularité d’instaurer une gestion bilatérale et non pas coordonnée par les institutions européennes à l’échelle de l’Union, et se limite à une coopération sur les théâtres d’opérations conduite hors du continent, par exemple au Mali/Sahel, en Syrie et en Irak, et non pas sur le territoire national des États Membres. C’est un cadre d’action où les dirigeants européens restent toujours aux commandes. De plus, la coopération avec les pays tiers, qui est l’un des axes promus avec vigueur depuis le début de l’année 2015, reste elle aussi tributaire des intérêts nationaux en matière d’échange de renseignement, des moyens à disposition des uns et des autres, de la perception de la menace et de la réponse à y apporter[20].
Conclusion : quid de la volonté collective de coopérer au sein de l’UE ?
Depuis le tournant des années 2000, on note une évolution de la coopération dans la lutte au terrorisme avec la formulation d’objectifs, l’identification de mesures concrètes, l’inclusion des institutions européennes et la mise en place de plusieurs outils. Toutefois, le domaine étant étroitement associé à la sécurité nationale, la question de la volonté politique « collective » pour agir en commun se pose toujours avec autant d’acuité. Les attentats en 2015 et en 2016 agissent indubitablement comme un catalyseur dans la relance de la coopération pour mettre en œuvre des initiatives discutées depuis 2005. Un facteur de mobilisation de plus après les attaques de Madrid (2004) et de Londres (2005) ou même de New York (2001). La coopération semble ainsi davantage progresser sous la pression d’une actualité dramatique que grâce à une volonté politique ferme, durable et partager par un nombre suffisant d’États membres pour permettre des avancées notables. La coopération dans la lutte au terrorisme progresse malgré tout petit à petit.
Le caractère essentiellement national de la coopération européenne dans la lutte contre le terrorisme semble encore expliquer sa lenteur et ses limites (confiance mesurée en matière d’échange d’informations, différentes perceptions de la menace et des moyens à déployer). Que faut-il attendre dans ce contexte du Conseil européen de juin 2016 ? Sans doute pas grand-chose si ce n’est une fois de plus d’assister au rappel des objectifs restant à atteindre et des mesures à mettre en œuvre, tant dans les composantes politiques, économiques, juridiques que policières de l’action européenne face à la menace terroriste. Ce Conseil européen s’annonce d’autant plus difficile que le même jour l’Europe entière aura les yeux tournés vers le Royaume-Uni où se tiendra le référendum sur le Brexit.
Chantal Lavallée
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Photographie : Montage. À gauche : Tour Eiffel illuminée aux couleurs de la Belgique le 22 mars 2016, suite aux attentats survenus à Bruxelles. 22 mars 2016. LectriceDuSoir, cc-by-sa-4.0. En haut à droite : Panneau d’affichage évoquant les recommandations de la ville après les attentats de Bruxelles le 22 mars 2016. On peut y lire : « Restez là où vous êtes, évitez tout déplacement, privillégiez les communications par sms ou via les réseaux sociaux. » ainsi que le hashtag « #BeSafe » en haut à droite. 22 mars 2016. Crédit : Miguel Discart, cc-by-sa-2.0. En bas à droite : Rassemblement de personnes, dessins à la craie, fleurs, et bougies disposées en codeur en hommage aux victimes des attentats de Bruxelles le 22 mars 2016. On peut lire le message « Bruxelles est (re)belle ». 22 mars 2016. Crédit : Miguel Discart, cc-by-sa-2.0.
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Pour citer ce document
Chantal Lavallée « La lutte contre le terrorisme en Europe : la coopération dans tous ses états », Décryptage d’OSINTPOL, 3 juin 2016.
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Lire par ailleurs
Yannick Quéau « Entre guerre et terreur : principes et acteurs du militarisme et du sécuritarisme en France », Note d’analyse d’OSINTPOL, 18 décembre 2015.
Chantal Lavallée « La politique de voisinage : les défis de la mise en œuvre », Rapport d’OSINTPOL, 20 août 2015.
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Références
[1] Conseil européen, Programme stratégique – Une Union de liberté, de sécurité et de justice – Lutte contre le terrorisme, État des lieux des mesures prises et prochaines étapes, Bruxelles, 3 février 2015.
[2] Conseil européen et Conseil de l’Union européenne, Réunion informelle des chefs d’État ou de gouvernement – Déclaration des membres du Conseil européen, Bruxelles, 12 février 2015.
[3] Céline Ducourtieux, « UE : les mesures pour lutter contre le terrorisme ont du mal à se concrétiser », Le Monde, 23 mars 2016.
[4]Conseil de l’Union européenne, Faire avancer le programme stratégique – Programme de 18 mois du Conseil (1er janvier 2016 – 30 juin 2017), Bruxelles, 3 décembre 2015.
[5] La tentative du premier ministre Aznar d’attribuer les attentats de Madrid de 2004 à l’ETA en période électorale ou encore les développements entourant les relations entre la France, le Brésil et l’Italie sur le cas de Cesare Battisti, un ancien membre du groupe terroriste italien des Prolétaires armés pour le communisme illustrent que les héritages de cette période sont loin d’être soldés.
[6] Conseil de l’Europe, Convention européenne pour la répression du terrorisme, Strasbourg, 27 janvier 1977.
[7] C’est-à-dire en dehors du cadre politique et légal de la Communauté européenne.
[8] Raphael Bossong, The Evolution of EU Counter-Terrorism: European Security Policy after 9/11, 2013, Londres, Routledge.
[9] Marie-Estelle Pech, « L’attentat le plus meurtrier depuis Vitry-Le-François en 1961 », Le Figaro, 7 janvier 2015,
[10] Pour en savoir plus voir « L’espace de liberté, de sécurité et de justice », Toute l’Europe, 20 janvier 2015.
[11] Conseil de l’Union européenne, Stratégie de l’UE visant à lutter contre le terrorisme, Bruxelles, 30 novembre 2015.
[12] Pour plus d’informations sur les mandats et réalisations du Coordinateur pour la lutte contre le terrorisme, voir la page Internet dédiée.
[13] Aline Robert, « Le débat sur le PNR tourne au bal des hypocrites », EurActiv, 29 mars 2016.
[14] AFP, « Le PNR, nouvel outil antiterroriste, adopté par le Parlement européen », Le Figaro, 14 avril 2016.
[15] Voir la page Internet dédiée Réglementer l’utilisation des données des dossiers passagers (PNR) sur le site du Conseil de l’Union européenne
[16] Europa, « Versions consolidées du traité sur l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne », Journal officiel de l’UE, 26 octobre 2012, Article 43.1,
[17] Europa, L’espace européen de liberté, de sécurité et de justice, 22 septembre 2015.
[18] AFP, « Les Danois disent non à plus d’Europe », L’Express, 3 décembre 2015.
[19] Sarah Léonard, « Border Controls as a Dimension of the European Union’s Counter-Terrorism Policy: A Critical Assessment », Intelligence and National Security, 30(2-3) 2015, p. 306-332.
[20] Alex MacKenzie, Christian Kaunert and Sarah Léonard, « EU Counterterrorism and the Southern Mediterranean Countries after the Arab Spring: New Potential for Cooperation? », Democracy and Security, 9(1-2) 2013, p. 137-156.
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