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Les drones récréatifs et leur classement en bien à double usage

Alexandre Celse

Bien que réputés pour leur discrétion, les drones civils ont pourtant beaucoup fait parler d’eux ces derniers mois. Après le survol d’un stade de football en Serbie[1], de centrales nucléaires à travers la France[2], c’est celui de la ville de Paris qui a porté sur le devant de la scène médiatique[3] et juridique[4] ces petits engins qualifiés de véhicules aériens sans pilote (en anglais, Unmanned Aerial Vehicles—UAV ou bien Remotely Piloted Aircraft Systems—RPAS). Objets volants parfois difficilement identifiables, leur classement juridique l’est tout autant. Selon leurs caractéristiques, ils sont, susceptibles d’être classés comme biens à double usage (BDU), c’est-à-dire comme des produits sensibles à de possibles applications militaires, ce qui leur vaut d’être soumis à des contrôles plus stricts en matière d’exportation.

S’il existe une multitude de types et de catégories de drones[5], ce texte se concentre sur les drones civils, récréatifs ou professionnels[6], facilement accessibles dans le commerce, c’est-à-dire des modèles généralement limités en charge utile à l’emport d’une caméra (susceptible également de faire office d’appareil photo) dont la finalité est d’enregistrer des images vidéos, ou bien de permettre au télépilote de guider le drone lorsque ce dernier sort de son champ de vision direct.

Ne sont donc pas considérés les drones civils disposant d’une masse supérieure à 150 kg[7]. La circulation aérienne de ces derniers est régie par la convention de Chicago, signée en 1944, et l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI). A l’échelle communautaire, ces derniers sont aussi placés sous l’égide de l’Agence européenne de sécurité aérienne (AESA) laquelle définit la règlementation communautaire applicable. Cette dernière s’impose à tous les aéronefs sauf aux drones d’un poids inférieur à 150 kg[8] et aux planeurs Ultra Légers Motorisés soumis aux règlements nationaux. Les drones à usage exclusivement militaires sont également exclus du champ couvert par cet article.

L’analyse se concentre ici sur les drones d’un poids nettement inférieur à 150 kg, dirigés à distance via un boîtier de commande ou via un téléphone intelligent, par exemple. Concrètement, les appareils considérés n’ont pas de finalité de transport de marchandise attendu leur faible capacité d’emport. Il peut s’agir des drones professionnels dédiés à la surveillance d’infrastructure ou de terres agricoles ou encore à la prise de vue aérienne, mais leurs coûts abordables les rendent accessibles à un usage récréatif.

D’après le règlement communautaire n° 428/2009[9] modifié, les deux principaux critères de classement des drones comme BDU sont aujourd’hui 1) l’autonomie de contrôle et de navigation ou 2) la possibilité d’un vol commandé en dehors du champ de vision direct d’un opérateur humain. À l’heure où ces petits appareils volants sont commercialisés dans les grandes surfaces et où leur portée va grandissante grâce au progrès technique (matériaux composites, économie d’énergie, miniaturisation, design…), on peut douter que les critères retenus par la règlementation communautaire soient adaptés aux évolutions du marché. Attendu les risques encourus, les normes actuellement en vigueur constituent un obstacle à la fois au développement commercial du domaine et à l’efficacité des contrôles.

Afin de cerner les enjeux couverts par la qualification des drones légers récréatifs en bien à double usage, ce texte procède en trois étapes. Il rappelle tout d’abord les grandes lignes de la règlementation en vigueur pour ces drones. Il questionne ensuite la pertinence du critère de classement retenu avant finalement de plaider, dans un souci de clarification juridique, pour l’ajout de critères additionnels permettant de simplifier les procédures d’exportation pour les entreprises tout en autorisant le ciblage plus pertinent des contrôles douaniers.

Rappel de la réglementation

Un BDU est un produit ou service « susceptible d’avoir une utilisation tant civile que militaire »[10]. Si la dominante est toujours militaire, le nombre de drones ayant une application civile/commerciale ou bien double usage n’a cessé de croître depuis 2005 dans des proportions beaucoup plus importantes que les drones militaires[11]. Le problème de cette évolution est que nombre de drones actuellement disponibles sur le marché non militaire peuvent servir de support à l’emport d’armes ou plus largement de matériels militaires[12]. C’est le cas par exemple des hélicoptères sur lesquels peuvent relativement aisément être montés des systèmes d’armes. Le renseignement et l’observation de sites sécuritaires/stratégiques est également source d’inquiétude.

Tableau 1 : critères de classement des drones en biens à double usage

Source : OSINTPOL, d’après le Guide sur les exportations de biens et technologies à double usage, Direction générale des douanes et droits indirects Sous-direction du commerce international, février 2015, page 7. Bureau E2 / Section Prohibitions

Si la règlementation applicable aux BDU est actuellement définie à l’échelle communautaire par le règlement communautaire n° 428/2009 modifié, le premier règlement se rapportant à cet enjeu date de 1994[13] mais portait uniquement sur les exportations[14]. Un second texte, le règlement n° 1334/2000, a suivi et jeté les bases de la règlementation européenne en matière de biens à double usage via la mise en place d’un système communautaire d’autorisation d’exportation.

Ce dernier a par la suite été abrogé par le règlement n° 428/2009 qui définit la règlementation actuellement en vigueur et qui n’a cessé d’évoluer depuis sa publication. Si ce règlement n’a pas fondamentalement modifié la structure du contrôle des exportations instaurée en 2000, il a tout de même introduit le contrôle du courtage et du transit des BDU.

L’ensemble des produits figurant en annexe I dudit règlement constitue la liste des BDU. L’ensemble des produits qui y apparaissent sont des BDU auxquels il convient d’ajouter ceux issus de la clause attrape tout (catch-all clause) permettant à l’administration de classer des produits comme BDU s’ils ne figurent pas dans la liste précitée dès lors qu’elle considère qu’ils sont susceptibles de contribuer à la prolifération des armes chimiques biologiques ou nucléaires. En outre, le transfert intracommunautaire des BDU est, par principe, dispensé de contrôle sauf pour les produits visés en annexe IV dudit règlement. L’importation de BDU n’est quant à elle, pas soumise à contrôle.

L’annexe I précitée a été mise à jour récemment avec le règlement n° 1382/2014 entré en vigueur le 31 décembre 2014. Ces mises à jour sont fréquentes et se font au gré des évolutions de la liste de Wassenaar. Cette dernière résulte de l’arrangement du même nom, lequel établit un régime multilatéral de contrôle des exportations de biens à double usage. Mis en place en 1996, ce régime réunit des membres de l’OTAN et des anciens membres du Pacte de Varsovie (incluant la Russie), mais aussi la Suède, l’Autriche, la Suisse, l’Argentine, l’Afrique du Sud, l’Australie, la Nouvelle-Zélande, le Japon et la Corée du Sud (41 pays en tout). Si la liste de Wassenaar et les décisions issues de cet arrangement ne sauraient constituer le fondement d’un contrôle douanier, il n’en demeure pas moins que la liste issue de celui-ci constitue la base à partir de laquelle la règlementation communautaire évolue[15].

En effet, le règlement 428/2009 est modifié sur une base annuelle. Ces modifications interviennent au regard des évolutions de la liste de Wassenaar et selon les résultats issus d’une consultation publique lancée annuellement par la Commission européenne[16]. Ainsi, une proposition de règlement devrait être publiée courant novembre 2015 pour une entrée en vigueur d’une nouvelle version du règlement, et notamment de son annexe I, en janvier 2016.

Neuf catégories de BDU sont pour l’instant définies par l’annexe 1 du règlement n° 428/2009 modifié. Chaque catégorie est subdivisée en rubriques alphanumériques correspondant aux caractéristiques des produits (voir tableau 1).

Pour exporter ces différents produits, il existe 4 types de licences ou d’autorisations à savoir :

En France, ces agréments sont délivrés par le service des biens à double usage (SBDU) de la Direction générale de la compétitivité de l’industrie et des services, mais les flux des marchandises qu’ils couvrent restent contrôlés par l’administration des douanes.

Les drones récréatifs et leur classement en BDU

Une seule position de l’annexe 1 du règlement n° 428/2009 semble correspondre aux drones. Il s’agit de la position 9 A012. Les véhicules aériens sans équipage sont définis en annexe 1 dudit règlement comme étant tout « aéronef capable de décoller et d’effectuer un vol contrôlé ainsi que la navigation sans présence humaine à bord.» Le terme aéronef est quant à lui défini comme tout «véhicule aérien à voilure fixe, à voilure pivotante, à voilure rotative (hélicoptère), à rotor basculant ou à voilure basculante. »

On pourrait penser que le critère de classement du drone comme BDU est sa technologie, sa taille, sa charge utile ou bien sa finalité. Les définitions précédentes indiquent qu’il n’en est rien : le critère unique retenu à ce jour est la possibilité pour le drone de sortir du champ de vision direct de l’opérateur.

Or, en matière de drone, il n’existe pas, de jurisprudence précisant la notion de champ de vision. Seul l’arrêté du 11 avril 2012 relatif à la conception des aéronefs civils qui circulent sans aucune personne à bord, aux conditions de leur emploi et sur les capacités requises des personnes qui les utilisent propose une définition de la « vue directe » :

Un vol d’un aéronef télépiloté est effectué « en vue directe » de son télépilote si :

Une réponse à une question formelle posée au gouvernement est venue confirmer le classement des drones non spécifiquement conçus pour un usage militaire en catégorie 9A012. Elle stipule que : « S’agissant des drones non spécifiquement conçus pour un usage militaire, les services du ministère de la défense, en liaison avec ceux de l’industrie et des douanes ont mené une étude sur le régime juridique qui doit leur être appliqué pour préserver la sécurité publique et les intérêts de la défense. Les résultats de cette étude ont conduit la France, signataire de l’arrangement de Wassenaar, relatif au régime international de contrôle à l’exportation des armes conventionnelles et des biens et technologies à double usage, à proposer d’ajouter ces matériels à la liste des matériels déjà répertoriés. Désormais, ils sont inclus dans le paragraphe 9.A.12 de la liste du double usage et font l’objet d’un contrôle à l’exportation quand ils peuvent être mis en œuvre hors vue de l’utilisateur. […] Les maquettes de modélisme n’étant pas conçues pour un usage militaire et n’étant pas, en principe, susceptibles d’être pilotées hors de la vue directe à l’œil nu, elles ne sont pas considérées comme des drones et ne relèvent donc pas de la règlementation relative aux matériels de guerre, ni de celle relative au matériel à double usage[20]. »

Quant aux télécommandes des appareils, elles peuvent également être considérées comme BDU. En effet, le paragraphe b. de la catégorie 9A012 dispose qu’il convient d’entendre par systèmes, équipements ou combinés les télécommandes, lesquelles peuvent être classées en 2 positions soit :

En théorie, même exportée seule, une télécommande de drone serait donc classée comme BDU.

Une insécurité juridique à lever

Le problème du critère de classement retenu est qu’à l’heure actuelle, la très grande majorité des drones récréatifs accessibles sur le marché offre une possibilité de vol d’une portée supérieure au champ de vision directe de l’opérateur. À ce titre, ils doivent être considérés comme des BDU relevant donc de la catégorie 9A012 a de l’annexe 1 du règlement n° 428/2009 modifié soumis à contrôle en cas d’exportation.

La règlementation apparaît ici désuète. Le critère de classement est si commun à ce type de matériel qu’il ne lui permet pas de satisfaire au mieux à ses objectifs initiaux de surveillance des biens et technologies sensibles. Sur l’ensemble des drones commerciaux couverts par le critère actuel de classement, nombreux sont ceux ne pouvant faire l’objet d’un contrôle effectif attendu le nombre possible d’unités concernées. De plus, une telle règlementation présente une limite commerciale dans la mesure où elle expose les sociétés à un risque douanier important (risque théorique légal d’une amende pouvant aller jusqu’à 3 fois la valeur de l’objet de la fraude sur le fondement de l’article 414 du Code des douanes national, à considérer au regard du délai de prescription de trois ans) dès lors qu’elles auraient exportés de tels produits sans les classer comme BDU et sans solliciter les autorisations nécessaires. La nécessité se fait donc pressante de repenser le critère du classement des drones récréatifs en BDU.

Derrière cette problématique juridique se trouve la question de l’applicabilité de la politique de contrôle. En effet, la question en suspens reste de savoir ce qui doit être contrôlé à l’exportation.

L’administration peut dès lors envisager deux politiques de contrôle :

Le plan national de contrôle de l’administration des douanes devant entrer en vigueur en 2016 devra trancher ce dilemme. A la vue du risque qu’il représente dans la mesure où tout drone, même récréatif, est susceptible d’être armé ou bien de procéder à des observations de site plus ou moins sensibles / stratégiques, il semble nécessaire de mettre en place un dispositif juridique permettant de contrôler les exportations de l’ensemble de ces produits. Cependant, la réalité du marché et des flux rend cela impossible. Cela renvoie alors à la question de la pertinence des critères de contrôle au regard de l’évolution d’un marché qui ne cesse de croître et de faire appel à des technologies toujours plus développées et très évolutives.

La réglementation de Wassenaar[22] (encadré 2) et les normes en vigueur aux États-Unis[23] (encadré 3) fournissent plusieurs pistes intéressantes, très similaires, que ce soit la durée de vol, la vitesse, la capacité de l’optique embarquée ou de charge utile, par exemple).

Il est donc urgent que l’annexe I du règlement n°428/2009 soit modifiée pour correspondre aux nouveaux critères de la liste de Wassenaar.

Cela permettrait tout d’abord à la France d’appliquer son engagement international en reprenant la liste de Wassenaar à jour. Cela permettrait également de circonscrire les critères d’application de la règlementation dans la mesure où les critères actuels sont inapplicables car ils visent la très grande majorité des produits sur le marché rendant l’impact des contrôles compliqué en terme de sanctions. En effet, comment imposer à une société une amende douanière (y compris résultant d’un arrangement transactionnel) autre que de principe dans la mesure où la règlementation applicable est respectée par si peu d’acteurs sur le marché puisqu’elle concerne trop de produits à disposition du grand public. Des critères plus précis et stricts devraient palier cette lacune et permettre une meilleure application de la règlementation par les opérateurs, mais également aider l’administration des douanes de mieux faire appliquer ces règles de droit dans la mesure où elles concernent moins d’opérateurs et des produits susceptibles d’être plus dangereux. Cela ne résout donc pas totalement le problème sécuritaire lié aux drones car les moins puissants en terme de capacité d’emport et de portée sortent du contrôle, mais cela constitue tout de même une avancée sécuritaire et juridique car les appareils ayant une capacité d’atteinte la plus importante sont ciblés.  

En outre, il convient de mettre en avant un décalage chronologique critiquable. En effet, le calendrier veut que la prochaine modification de l’annexe précitée intervienne à la fin de l’année pour une entrée en vigueur en janvier 2016. Or, la dernière version de la liste de Wassenaar a été publiée le 25 mars dernier. Cette absence de coordination du calendrier règlementaire renforce l’insécurité juridique constatée pour les industriels du secteur qui exportent. D’autant que cette absence de clarté du droit peut conduire ces derniers à certains abus. Il convient donc de pallier à cela par l’entrée en vigueur d’une nouvelle version de la règlementation et, à l’avenir, de mettre en place une synchronisation entre les évolutions de la liste de Wassenaar et l’annexe I concernée. Une telle modification de la règlementation aura pour conséquence d’exclure du champ de contrôle nombre de drones. Cependant, elle aura le mérite d’être plus précise et claire et ainsi, de ne pas donner lieu à interprétation en cas de contrôle de l’administration des douanes.

Malgré cela, l’actualité applicable aux drones récréatifs laisse tout de même en suspens la question du contrôle de l’utilisation de ces produits. Si lors du dédouanement un contrôle peut être envisagé selon la règlementation présentement considérée, il n’en demeure pas moins que l’utilisation de ces produits est peu contrôlée notamment pour les drones récréatifs exclus de toute obligation d’autorisation de vol par la DGAC[24]. Dès lors, il pourrait être intéressant de s’interroger sur la nécessité d’une formation ou bien d’un permis permettant aux utilisateurs civils, non professionnels d’utiliser ce type d’appareils. De même, une carte grise des drones ne pourrait-elle pas être mise en place par un organisme spécialisée permettant ainsi d’identifier plus facilement le propriétaire d’un drone lorsque celui-ci est utilisé pour commettre une infraction ?

 

Alexandre Celse

 

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Photographie : drone A DJI Phantom à usage commercial et récréatif pour la prise de vue aérienne. On aperçoit en arrière plan le sommet de la montagne Weissfluh près de Davos en Suisse. Lino Schmid/CC BY-SA 4.0.

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Pour citer ce document

Alexandre Celse, « Les drones récréatifs et leur classement en bien à double usage », Décryptage d’OSINTPOL, 10 novembre 2015.

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Références

[1] « Un drone puis un drapeau et le chaos lors d’un match Serbie-Albanie », Lemonde.fr, 15 octobre 2014.

[2] « Au total, 17 sites nucléaires ont été survolés par des drones depuis octobre », Lemonde.fr, 29 janvier 2015.

[3] « Paris de nouveau survolé par une dizaine de drones », Lemonde.fr, 04 mars 2015.

[4] Arthur Azoulay, « Qu’a-t-on le droit de faire avec un drone ? », Focus-numérique.com, 22 mai 2015.

[5] 1884 modèles répertoriés dans le monde selon une analyse réalisée sur 56 pays. Voir Yearbook RPAS Remotely Piloted Aircraft Systems, 2014, 12e édition, page 154.

[6] A la différence des drones récréatifs destinés à « tous » (hors limite d’âge règlementaire) qualifiés d’aéromodèles, les drones professionnels sont catégorisés en quatre classes selon la masse de la machine et son utilisation (en vue ou non du pilote, à plus ou moins grande distance, hors agglomération et rassemblements ou non). Pour reprendre les termes usités par le Ministère de l’environnement et du développement durables, « selon la catégorie des limites sur les masses des machines sont fixées, des compétences sont définies pour les télépilotes, et une obligation est faite à l’opérateur de décrire dans un manuel d’activités les dispositions qu’il prend pour garantir la sécurité des biens et personnes au sol et des autre aéronefs. Les cas hors scenarii peuvent faire l’objet d’autorisations suite à la démonstration du respect de conditions de sécurité spécifiques fixées par l’autorité en fonction des caractéristiques de l’opération. Ainsi, ceux dont le vol dépasse une hauteur de 150 mètres exige une autorisation de la Direction Générale de l’Aviation Civile, télépilotés par des titulaires du Brevet théorique de pilote ULM disposant ainsi d’une déclaration de niveau de compétence reconnu par la DGAC ce qui permet donc d’exercer professionnellement le métier de télépilote. »

[7] Régis par la Directive 2009/48/CE.

[8] Soumis aux deux arrêtés du 11 avril 2012 relatif à la conception des aéronefs civils qui circulent sans aucune personne à bord, aux conditions de leur emploi et sur les capacités requises des personnes qui les utilisent/relatif à l’utilisation de l’espace aérien par les aéronefs qui circulent sans personne à bord.

[9] Instituant un régime communautaire de contrôle des exportations, des transferts, du courtage et du transit de biens à double usage.

[10] « Principes généraux du contrôle des biens à double usage », entreprises.gouv.fr, 9 septembre 2014.

[11] Sur les 1884 modèles répertoriés dans le monde (selon une analyse réalisée sur 56 pays), 609 ont une application militaire contre 315 pour une application civile/commerciale et 447 ont un usage double. En 2005, 55 drones civils/commerciaux étaient répertoriés contre 315 en 2014. Les drones ayant une application à double usage sont passés de 44 en 2005 à 447 en 2014. Les drones ayant une application militaire ont connu un dynamisme moindre passant de 397 en 2005 à 609 en 2014. Voir Yearbook RPAS Remotely Piloted Aircraft Systems, 2014, 12e édition, page 154.

[12] Représentation permanente de la France auprès de l’Office des Nations unies et des Organisations internationales à Vienne « Contrôle des exportations », Deleggrance-onu-vienne.org, 30 octobre 2014.

[13] Règlement communautaire n°3381/94 du Conseil en date du 19 décembre 1994 instituant un régime communautaire de contrôle des exportations de biens à double usage.

[14] Le règlement précité définissait son champ d’application à l’article 3 : « L’exportation des biens à double usage figurant sur la liste de l’annexe I de la décision 94/942/PESC du Conseil, du 19 décembre 1994, relative à l’action commune, adoptée par le Conseil sur la base de l’article J.3 du traité sur l’Union européenne concernant le contrôle des exportations de biens à double usage (1) est soumise à autorisation. »

[15] « List of Dual Use Goods and Technologies (WA-List (14) 2. ) and Munitions List », wassenaar.org, 2014.

[16] « Export Control Policy Review », ec.europa.eu, 2015.

[17] Décret 2001-1192 du 13 décembre 2001 relatif au contrôle à l’exportation, à l’importation et au transfert des biens et technologies à double usage, dans sa version consolidée au 30 juillet 2015.

[18] Définies par les annexe IIa à IIf du règlement n°428/2009 modifié.

[19] Article 2 de l’arrêté du 11 avril 2012 relatif à la conception des aéronefs civils qui circulent sans aucune personne à bord, aux conditions de leur emploi et sur les capacités requises des personnes qui les utilisent.

[20] Question n°3853, Journal Officiel le 30 septembre 2002, page 3300 ; réponse publiée au Journal Officiel le 6 janvier 2003, page 48.

[21] Catégorie 9A012 b de l’annexe I du règlement n°428/2009 modifié.

[22] Position 9A012 disposée dans la liste de Wassenaar selon la version publiée le 25 mars 2015.

[23] Bureau of Industry and Security, US Department of State, « Commerce Control List (CCL) », bis.doc.gov, 2015.

[24] L’annexe 1 de l’arrêté du 11 avril 2012 relatif « à la conception des aéronefs civils qui circulent sans aucune personne à bord, aux conditions de leur emploi et sur les capacités requises des personnes qui les utilisent » dispose : « Les aéromodèles de catégorie A sont dispensés de document de navigabilité et sont autorisés à voler sans autre condition relative à leur aptitude au vol et sans autre condition relative aux capacités requises des personnes qui les utilisent. »

 

Les drones récréatifs et leur classement en bien à double usage publié par OSINTPOL